„Favoriții” mecanismului de condiționalitate al UE: Georgia, Moldova sau Ucraina? Analiză de Dionis Cenușa

Utilizată inițial în calitate de instrument de compensare a deficitului bugetar, asistența macro-financiară a UE s-a convertit într-o pârghie de influențare reală, dar și benefică, a voinței politice în vecinătatea estică. Până în prezent, aceasta a reușit să prioritizeze, iar uneori chiar să salveze unele reforme. Principalele considerente au fost neajunsurile guvernanței sectoriale.

Instituțiile europene practică o comunicare strânsă cu actorii locali alternativi, precum societatea civilă, de la care acumulează datele necesare despre zonele nevralgice ale afacerilor publice. Totuși, în unele cazuri, UE crede pe cuvânt, iar în alte cazuri, aceasta este dispusă mai lejer să sancționeze. Pentru a-și ușura sarcina, UE mizează pe alți actori internaționali, împreună cu care exercitarea presiunii externe este mai eficace. Evident, nicio doză din presiunea europeană nu depășește limitele angajamentelor agreate de bună voie de către țările terțe. Cu alte cuvinte, instituțiile UE acționează pe o filieră politico-diplomatică, dar în baza prevederilor contractuale, inserate în memorandumuri de înțelegere.

Din cadrul Parteneriatului Estic, doar Georgia, Moldova și Ucraina corespund, deocamdată, criteriilor de eligibilitate pentru asistența macro-financiară europeană. Ucraina a negociat cu UE niște aranjamente încă în 2002, însă Georgia a beneficiat prima de asistența macro-financiară a UE în anul 2009, urmată de Moldova în 2010. Datorită dimensiunii, împrumuturile accesate de Kiev au întrecut de peste 20 de ori sumele oferite celorlalte două țări. Deși sumele direcționate spre Georgia și Moldova au fost net inferioare, acestea au inclus de asemenea granturi. În tratarea acestor țări, UE recurge la o diferențiere robustă, care în aceeași măsură caracterizează tentația de a activa condiționalitatea politică, alături de cea sectorială.

Evoluția asistenței macro-financiare în Georgia, Moldova și Ucraina

Fiecare din asistențele europene a marcat un început politic în țara recipientă, generat de democratizarea internă sau mobilizarea eforturilor împotriva pericolului extern, de regulă, reprezentat de Rusia. Anume aceste două motive au fundamentat arhitectura asistenței macro-financiare față de Georgia, Moldova și Ucraina. Ulterior, acest instrument a devenit un pilon suplimentar al platformei de implementare a Acordurilor de Asociere.

În cazul Georgiei, UE a demarat alocarea asistenței macro-financiare în cadrul conferinței internaționale a donatorilor (octombrie 2008), organizată la aproape două luni după războiul ruso-georgian din 2008. Primul ajutor (2009-2010) nu a fost însoțit de niciun fel de condiție, deoarece era de tip nerambursabil. Al doilea ajutor a fost oferit între 2015-2017 și a inclus pentru prima dată condiții sectoriale. Totodată, în acel moment, Bruxelles-ul evalua angajamentele într-o strânsă coordonare cu autoritățile georgiene, iar în unele cazuri și cu participarea instituțiilor financiare internaționale. Adică, stoparea asistenței era practic imposibilă pentru că guvernul era interesat să ofere rapoarte pozitive. Un principiu similar de măsurare a rezultatelor – bazat pe consultarea guvernului de la Tbilisi, adițional la datele macro-financiare de la FMI – este menținută pentru cea de-a treia asistență macro-financiară – între 2017-2018. Cel mai recent aranjament diferă în mod radical de precedentele. Pe de o parte, acesta constă doar din împrumuturi și este implementat urgent din cauza pandemiei COVID-19. Iar pe de altă parte, pentru prima dată în istoria relațiilor UE-Georgia, asistența va trebui să conțină, în mod explicit, pre-condiția politică privind asigurarea instituțiilor democratice (Vezi Figura 1).

Figura 1. Asistența macro-financiară a UE pentru Georgia, alocată integral

Sursa: Compilația autorului pe baza datelor UE

Asistența macro-financiară pentru Moldova s-a materializat după ce puterea a fost preluată de către forțe politice considerate pro-democratice în anul 2009. Totodată, acestea se prezentau drept mai pro-europene decât Partidul Comuniștilor (2001-2009). Deși cel din urmă a inițiat agenda europeană în Moldova, rezervele Comuniștilor față NATO și unele state ale UE (România), la fel ca și violența împotriva protestatarilor (aprilie 2009) au afectat iremediabil credibilitatea retoricii lor pro-europene. Primul pachet de asistență a fost acordat integral (2010-2012), în timp ce al doilea agreat în 2017 s-a împotmolit. Anularea rezultatelor alegerilor din capitala țării în 2018 (IPN, Septembrie 2018) a provocat suspendarea asistenței din pachetul doi. Restabilirea acestuia a devenit posibilă doar după căderea regimului oligarhic în iunie 2019. Reînnoirea puterii politice în toamna lui 2019 a contribuit la alocarea, practic automată și fără vreo condiționare serioasă, a primei tranșe de către UE în octombrie 2019. Din cauza reformelor lente ale Guvernului lui Ion Chicu (instalat în noiembrie 2019), UE a transferat a doua tranșă abia în iulie 2020. Tot atunci, a expirat termenul limită pentru cea de-a treia tranșă (40 mln EUR). Îndeplinirea precondiției politice devine obligatorie și monitorizată de către partea europeană la nivel de Serviciul European al Acțiunii Externe. Ca și în cazul Georgiei, ajutor legat de COVID-19 va include precondiția politică, utilizată intens anterior, și șase condiții sectoriale în schimbul celei de-a doua tranșe – investigarea furtului bancar, armonizarea Codului Vamal, reforma justiției (Consiliul Superior al Magistraturii), contracararea contrabandei de țigări și alcool, politici anti-corupție (Autoritatea Națională de Integritate) și îmbunătățirea gestionării crizei sanitare. De asemenea, desfășurarea unor alegeri prezidențiale corecte și libere în noiembrie 2020 ar fi o precondiție politică vitală.

Figura 2. Asistența macro-financiară a UE pentru Moldova, alocată integral

Sursa: Compilația autorului pe baza datelor UE

Primele semne de asistență europeană au vizat Ucraina – în 2002 – cu mult timp înaintea Georgiei (2008) și Moldovei (2009). În mod repetat, UE și-a demonstrat disponibilitatea în 2010. Cu toate acestea, activarea asistenței macro-financiare a devenit iminentă doar după criza multilaterală în care a alunecat Ucraina, după colapsul regimului lui Viktor Yanukovich și războiul hibrid lansat de Rusia. Așadar, în 2014-2015, UE a alocat împrumuturi în valoare de 610 milioane EUR, alcătuite din banii programați în 2002 și 2010, dar ratați de guvernele ucrainene (vezi figura 3). Evaluarea primului pachet de asistență s-a făcut în coordonare cu oficialii de la Kiev, dar și cu o pondere semnificativă a opiniei FMI. Al doilea episod de asistență s-a conturat practic imediat, din cauza balanței de plăți bugetare grave. Transferarea creditelor a avut loc rapid în 2014, la o distanță de 6 luni unul de celălalt. Cel de-al treilea pachet nu a avut o realizare completă. Exact ca și în cazul împrumutului pentru Moldova (2017-2020), a treia tranșă nu a ajuns în Ucraina (2018), deoarece autoritățile nu au făcut față condițiilor asumate în timp. Similar cu primele două pachete, cel de-al patrulea a fost recepționat în formă integrală. Asistența macro-financiară, acordată Ucrainei în legătură cu pandemia COVID-19, constituie practic jumătate din suma totală alocată de UE pentru 10 țări din vecinătatea sudică, estică și Balcanii de Vest. De aceea, lista condițiilor sectoriale ar putea fi mai lungă decât cea setată pentru Moldova (6 condiții).

Figura 2. Asistența macro-financiară a UE pentru Ucraina, alocată integral

Sursa: Compilația autorului pe baza datelor UE

Particularitățile asistenței și condiționalității UE

La examinarea atentă a aranjamentelor legale negociate de către UE, pe de o parte, și Georgia, Moldova și Ucraina, pe de altă parte, pot fi identificate o serie de particularități în acordarea asistenței macro-financiară și, respectiv, articularea principiului de condiționalitate.

În primul rând, odată cu asistența financiară din 2017, oferită Moldovei, UE creează un precedent ce favorizează utilizarea pre-condiției politice stricte față de beneficiarii de asistență macro-financiară europeană. Condiționalitatea politică este menționată vizavi de Georgia și Ucraina, dar nu a fost niciodată activată efectiv și nici măcar verificată înainte de transferarea tranșelor. Din acest lucru reiese că pre-condiția politică strictă a fost aplicată efectiv doar față de Moldova. Lansarea asistenței macro-financiare urgente a UE direcționată împotriva efectelor pandemiei COVID-19 subliniază obligativitatea precondiției politice stricte.

Al doilea aspect ține de aplicarea condițiilor sectoriale. Față de Georgia, acestea au început să fie introduse începând cu al doilea pachet de asistență macro-financiară, care a fost compus atât din granturi, cât și credite (2015-2017). UE a introdus condiții de la prima asistență acordată Moldovei (2010-2012), chiar dacă aceasta prevedea doar bani nerambursabili. De asemenea, condițiile sectoriale sunt prezente la toate etapele asistenței financiare pentru  Ucraina. Acest fapt s-ar putea datora dimensiunii asistenței și interdependenței puternice cu alte credite oferite de FMI.

A treia particularitate esențială rezultă din faptul că UE a demonstrat voința de a aloca asistență financiară în momentele de cotitură ale celor trei țări. În Georgia și Ucraina debursarea asistenței a avut loc după acțiunile militare ale Rusiei – războiul din 2008 și, respectiv, anexarea Crimeii și ațâțarea separatismului militarizat în Donbas, în 2014. Protestele post-electorale ale tinerilor în aprilie 2009, urmate de înlăturarea Comuniștilor de la putere, au constituit factorii determinanți pentru cazul moldovenesc.

Alt treilea detaliu important rezidă în caracterul diferențiat al asistenței UE. Astfel, numărul de condiții sectoriale în cazul Moldovei a ajuns la 28 de măsuri, în timp ce în Georgia maximul a cuprins 11 acțiuni (2017-2018), iar în Ucraina – 21 acțiuni (2015-2018). Fenomenul “statului capturat” în Moldova poate fi unul din motivele numărului ridicat de condiții solicitate de către partea europeană.

Un al patrulea element constă în aplicarea condițiilor sectoriale. Ca și în cazul pre-condițiilor politice stricte, UE a solicitat Moldovei îndeplinirea condițiile sectoriale de la prima tranșă. Acest lucru nu este întâlnit în asistența destinată Georgiei și Ucrainei, unde evaluarea îndeplinirii condițiilor a început cu a doua tranșă. Acest lucru denotă tenacitatea UE vizavi de Moldova și abordarea mai relaxată față de celelalte două țări din Parteneriatul Estic. Niciun derapaj democratic observat în Georgia (oligarhizarea puterii politice, justiție selectivă) sau Ucraina (fraudă bancară, justiție selectivă față de oligarhi) nu au provocat același nivel de reacții negative din partea UE precum situația din Moldova.

Particularitățile asistenței macro-financiare a UE canalizate spre cele trei țări scot în evidență trei tendințe majore. Primo, Georgia dispune de un grad de credibilitate semnificativ, ceea ce se reflectă în numărul redus de condiții sectoriale solicitate și în neaplicarea condiționalității politice. Segundo, Ucraina este cel mai mare consumator de asistență europeană, dovedind vulnerabilități structurale substanțiale, dar și o răspundere sporită a UE față de acest vecin estic. Tertio, Moldova este unica țară din Parteneriatul Estic unde UE a practicat cu adevărat pre-condițiile politice.

Tabel. Asistența macro-financiară a UE comparată pentru Georgia, Moldova și Ucraina

În loc de concluzii…

Favoriții reali ai testului de condiționalitate europeană sunt Georgia și Ucraina, unde au predominat condițiile sectoriale, nu cele politice. În același timp, atât neglijarea crasă a reformelor de către clasa politică, cât și dependența sporită de asistența externă, a expus Moldova la o condiționalitate politică robustă din partea UE.

În orice caz, instituțiile europene vor să universalizeze condiționalitatea politică. Acest lucru începe cu asistența urgentă pentru gestionarea pandemiei COVID-19 și va continua în cadrul bugetului multianual al UE pentru anii 2021-2027, atât în interiorul UE, cât în exteriorul său.

Deocamdată, asistența macro-financiară a UE a constituit un mecanism util pentru extinderea influenței europene în vecinătatea estică. Dar există și alte forțe geopolitice în regiune, precum Rusia, care sunt capabile să copieze instrumentele europene. Riscul creditelor oferite de autocrații constă în faptul că aceasta descurajează reformele, dezangajează elitele politice de la angajamentele față de Bruxelles și energizează politica externă multi-vectorială.

Sursa: ipn.md